Российская Ассоциация по связям с общественностью (РАСО) при поддержке Портала о лоббизме и GR Lobbying.ru продолжает серию публикаций наиболее авторитетных российских исследователей в области лоббизма. Сегодня мы публикуем интервью с автором первого закона о регулировании лоббистской деятельности, депутатом Государственной Думы первого созыва, политологом Владимиром Анатольевичем Лепехиным.
Павел Толстых. В ноябре 1995 года депутаты фактически проигнорировали голосование за законопроект (после регистрации в зале отсутствовали 96(!) человек). Какая судьба у законопроекта была в ГД второго и третьего созыва?
Владимир Лепехин. Что касается ГД первого созыва там игнорирования не было, просто, поскольку это был ноябрь удалось с большим трудом собрать необходимый для голосования кворум. Зарегистрировалось всего 226 депутатов и просто голосовать было некому. Против было всего 5 человек.
Во 2-ой ГД от Правительства мы получили отзыв (не заключение) за подписью Сосковца о нецелесообразности принятия данного закона. От комитетов и ДГ практически никаких предложений не поступило, за исключение трех писем, наиболее развернутое из которых было от АДГ. После отрицательного отзыва правительства работа над дальнейшем продавливанием этого законопроекта приостановилась. Произошло так по нескольким причинам, во-первых, сам комитет был не очень активен, во-вторых, сам руководитель комитета потерял к данному законопроекту интерес, возможно, ему сказали его не двигать.
Содержательное продолжение в ГД второго созыва было следующее — появилось рабочая группа близкая к крупному бизнесу, которые предложили свою версию данного законопроекту. И попытались его лоббировать в ГД через Администрацию Президента, отдел Внутренней политики и через Комитет по законодательству с тем, чтобы войте в наш комитет и соответственно в нашу концепцию. То есть, по сути, был подготовлен альтернативный законопроект. Наш законопроект был взят за основу, но он был прописан в другой концепции, а именно этим законопроектом утверждалось понятие «лоббистская фирма», было прописано, что «лоббистские фирмы» должны получать лицензии в специально созданном органе, и главное отличие, что этот орган должна создавать Администрация Президента. То есть на лицо был чисто лоббистский характер этого законопроекта о регулировании лоббизма. После этого мне пришлось встретиться с руководителем Департамента Внутренней политики АП, с этими людьми, пригласить их работать в рабочую группу. Их попытка через Лукьяновский комитет (комитет по законодательству) оказалась неудачной, потому что Лукьянов не особенно стал продвигать этот законопроект.
В итоге сама очевидность лоббистского характера этого законопроекта, она была понятна инициаторам, что в таком виде он не пройдет через ГД. В итоге мы сделали несколько заседаний рабочих групп, где из того текста, который был подготовлен инициативной группой Администрации внесли правки. В итоге законопроект стал сильно отличаться от того законопроекта, который выносился в ГД первогосозыва, благодаря непосредственному участию инициативной группы от АП. Было более четко расписаны такие понятие как «лоббистское частное лицо», «лоббистская фирма», их права и обязанности, чтобы какой-то мотив был получать эту лицензию. И были проведены даже парламентские слушания, где Логинов (руководитель внутренней службы АП) выступал и были приглашены все инициаторы.
Что касается третьей ГД, когда она начала работать все процедуры были подтверждены: законопроект был внесен и направлен для заключения в Правительство. Заключение получить не удалось. Как и всегда мы получили очень короткий отзыв за подписью Клебанова о том, что «считаем принятие закона о лоббизме преждевременным и нецелесообразным». К отзову мы получили приложение с перечислением ряда недостатков законопроекта, главное из которых было названо не соответствие ряда положений законопроекта с ранее принятым законом о лицензировании. Рабочая группа приняла решение переработать законопроект: понятие «лицензия» было изменена на свидетельство о регистрации плюс остальные шероховатости на которых обращалось внимание в данном приложении. Далее у нас возникает вопрос: выносить ли на первое чтение. В итоге решение комитета было все же получить официальное заключение, а не отзыв, так как отзыв — это неформальный документ. Было отправлено письмо в Правительство, под которым подписались депутаты Комитета (Лахова, Зоркальцев) и содержание письма заключалось в просьбе получить официальное заключение на данный законопроект, поскольку это необходимо для его рассмотрения на пленарных заседаниях. В письме также указывалось об устранении указанных правительством недостатков. Однако Заключение получить не удалось. Комитет опять получил отзыв без всяких оценок и заключений за подписью Матвиенко с уже известным текстом о нецелесообразности принятия данного закона.
После ответа рабочей группой было принято решение изменить название законопроекта, сделать его более мягким: не называть его законом о регулировании, а назвать о правовых основах регулирования, чтобы не вызывать особого раздражение и групп давления и чиновников в Правительстве. Изменив название сам текст изменен не был. По процедуре было сделано следующее: старый законопроект, который еще я вносил в ГД, был снят с рассмотрения. Был изменено на звание и тот же самый законопроект был внесен еще раз. Именно этот законопроект сейчас стоит в плане и нужно опять проходить все обозначенные выше процедуры: решение Комитета, решение СД о рассылке, после того как произойдет рассылка встанет вопрос, выносить ли его в первое чтение или нет. Но это естественно формальная сторона вопроса.
П. Т. Что касается фактической стороны вопроса. Если рассматривать вопрос о принятии законопроекта в ГД второго и третьего созыва, какие, на Ваш взгляд, были основные силы, противодействующие принятию данного закона?
В. Л. Особого противодействия не было, не было ни у кого заинтересованности. Правительство было против, оно особо не противодействовало, оно просто игнорировало этот вопрос, не давая своего официального заключения. Правда, если у ГД есть большое желание, тем не менее, проект двигать они могут, и такие случаи есть, не обращать внимание на заключение правительства не дало официального заключения. Но здесь сама ГД не проявила настойчивости, не проявил настойчивости сам комитет. Ко второй, а в особенности к третьей ГД принципиально изменилась ситуация, все базовые законопроекты были приняты первой ГД. Во второй ГД не было ничего, в третьей тем более, а сейчас вообще можно ставить крест на политическом процессе (политическом законодательстве), потому что ГД стало административном органом. Начиная со второй Думы на все законопроекты политического характера в АП ставился блок. Доходило до смешного, до таких коллизий, когда блокировались даже такие демократические законопроекты о шествиях, демонстрациях, запрещении пропаганды фашизма и пр. Некоторые такие законопроекты даже преодолевали президентское вето, но даже тогда не подписывались президентом. Возникала вот такая неконституционная коллизия.
В третьей ГД пошел обратный процесс — усиление административного контроля за политическим процессом: внесены поправки к закону о партиях, поправки к закону о профсоюзах и пр.
Единственная возможность принятия закона о лоббизме была в первой ГД, поскольку было некое национальное согласие, общественное согласие и пр. Потому что, когда проводили конференцию с участием Ясина и др. У него было одна из самых ярких речей. Он был тогда министром экономики и жаловался, что к нему очередь из лоббистов стоит: все просят инвестиции и т. д. И его ведомство крайне заинтересовано в таком законе. Все были «за» и, наверное, если бы мы выносили на рассмотрение депутатов этот законопроект не в ноябре — у него был шанс быть принятым в первом чтении, хотя уже тогда Правительство было против.
П. Т. Почему правительство было против?
В. Л. Понятно почему. Правительство — это вотчина лоббистов, это же лоббистские структуры, правительство фактически приватизировано лоббистами. Правительство состоит из чиновников, представляющих различные группы давления, поэтому им просто это было не нужно, чтоб кто-то их регулировал и пр.
В ГД четвертого созыва я практически полностью исключаю возможность принятия такого закона, если он и будет принят, то только в такой форме, в которой он необходим лоббистам и чиновникам. Сделают какой-нибудь орган, который будет лицензии выдавать, зарабатывать на этом деньги, лицензии будут выдаваться только «своим», хорошим олигархам будут выдаваться, плохим — не будут. Плохих олигархов, которые не информируют о своих действиях АП, подведут под действие этого закона, инкриминировав им что-то, мол, вот вы незаконной лоббистской деятельностью занимаетесь. Поэтому принимать сейчас закон о лоббистской деятельности вредно, в нынешней обстановке. Все предложение и законопроекты, которые сейчас пойдут в 4-ой ГД по политическим законопроектам (по закону о партиях, по общественным объединениям, профсоюзам, религиозных организаций и лоббистов) будут направлены на ужесточение контроля и административного регулирования.
П. Т. Не кажется ли Вам, что в связи с последними столкновениями крупного бизнеса (основной капитал которого прежде всего был сформирован в ельцинский период) и власти ситуация с принятием закона о лоббизме значительно изменилась. Обозначенные круги бизнеса крайне заинтересованы в институализации своих отношений именно через принятия такого рода законов?
В. Л. На мой взгляд, это иллюзия, что есть сторонники. Сторонников нет. Был романтический период в начале, в том числе у того же бизнеса, когда предполагалось, что возможно создание честных правил игры. На это и был рассчитан законопроект.
На мой взгляд, политологического понимания данной проблемы нет. Есть структура правящего класса, которая сейчас состоит из олигархов двух типов, из двух групп интересов, которые сейчас находятся у власти — это административные группы и финансово-промышленные. Вот две макрогруппы, у одних административный ресурс, у других — финансово-промышленный. И между ними, если и есть противоречия, то эти противоречия касаются собственности, сфер влияния и пр., но эти противоречия возникают только в том, если кто-то представляет только в чистом виде административный или финансово-промышленный ресурсы, но поскольку все взаимно переплетены и взаимообусловлены, то фундаментальных противоречий нет.
Две эти группы могут быть разделены, как во всех развитых странах, если завершится формирование социальной структуры общества по западному типу, когда сформируется средний класс, самоопределятся массы, когда будет понятно, что такое работник наемного труда, группы разных собственников, не только крупных, когда в полной мере будут работать рыночные механизмы, возникнет понятие частной жизни, когда возникнут другие независимые субъекты политики. Только когда произойдут все эти изменения, мы сможем говорить — давайте установим границу между государством и бизнесом, а сейчас границу установить невозможно, так как обе группы переплетены и заинтересованы друг в друге. Административная олигархия заинтересована, что бы получать деньги от финансово-промышленной олигархии, а финансово-промышленная олигархия заинтересована, что бы административную олигархию использовать в своих интересах. Интересы абсолютно взаимопереплетены. Если мы возьмем любого представителя административной олигархии и посмотрим их счета, структуру их собственности можно четко понять, откуда берутся их доходы, понятно, что никто не живет на жалование в счет госслужбы. То же самое, взяв любого представителя финансово-промышленной олигархии, все прекрасно понимают, что их возможности связаны с административными ходами, а вовсе не с ГД, не с политическими партиями, и уж конечно не с цивилизованным лоббизмом.
Сейчас, если и остались люди, которые готовы играть по честным правилам, они полностью деморализованы и давно пришли к выводу, что с этим соваться не стоит, потому что ты выбиваешься из общей схемы, тебе больше всех нужно, если уж ты начинаешь о каких-то правилах говорить, значит, ты не хочешь в правящий класс входить и твое место либо в тюрьме, либо вне власти и вне собственности.
П. Т. Но после событий с компаний «Юкос», неужели другие крупные компании, на Ваш взгляд, не заинтересованы в определении своих отношений с государством, через принятия такого рода кодексов, законов и пр.
В. Л. Они заинтересованы в прямо противоположном, наука «Юкоса» как раз и подтверждает, что не надо высовываться. Третья ГД была последней возможностью играть по открытым правилам. И этой возможностью не воспользовалась партия СПС и в меньшей степени ЯБЛОКО, у которых была реальная возможность стать политической партией лоббистов олигархических групп, представителей крупного бизнеса, среднего и малого бизнеса, транснациональных компаний и т. д. Вместо этого они занимались популизмом. К примеру, Немцов, который двигал реформу Вооруженных сил — ничего в этом не понимает, он даже не вник в эту проблему и это вообще не СПС проблема. Если они хотели оставаться как партия, значит они должны были доказать свою нужность как политической силы. Поэтому, какой смысл олигархам поддерживать СПС.
Что касается «Юкоса». ГД — это публичная площадка, которая высвечивает глубинные процессы, сущностные. А сущностные процессы заключаются в том, что есть борьба за сферы влияния, которые решаются на совершенно ином уровне, а когда твои интересы входят в противоречие с какой-то административной группой, то присутствие Юкоса в ГД и в КПРФ является той последней каплей, КОТОРУЮ, ПОСКОЛЬКУ ОНА ПУБЛИЧНА, очень легко инкриминировать и очень легко анти PR развернуть. Поэтому сейчас урок для всех.
На последних выборах крупный бизнес потерял последнюю возможность консолидации, которой не будет очень еще долгие годы. Можно было простроить какие-то схемы: поддержать СПС, Яблоко, какой-то проект. Договориться хотя бы каким-то ФПГ. Но никто, ни с кем, ни о чем не договаривался. Никакой консолидированной позиции не было. Более того, ФПГ наперегонки ринулись в «ЕР», подставлять плечо всем кремлевским проектам. В лучшем случае кто-то «кукиш в кармане держал» — делая вид, что участвует, а на самом деле «кукиш в кармане держу». Но согласованной альтернативной политики никто не предложил и не кто в этом поле не действовал. Поэтому более того, будут бояться вообще с какими-нибудь инициативами выходить и предлагать законопроекты в сфере политики. В экономики же все более или менее понятно — идет борьба интересов, все будут торговаться: ты двигаешь одну позицию, а ты другую, твоя позиция стоит такие-то деньги, а твоя -такие-то. Пока не будет компромисса.
П. Т. Есть ли, на Ваш взгляд, сторонники в принятии данного закона сейчас в исполнительной власти?
В. Л. Известны комментарии на этот счет Сергея Миронова и Г. Селезнева, которые летом этого года сказали следующее: «У России много других проблем, более важных, чем эта очень узкая, специальная парламентская проблема — узаконивание и регламентация лоббизма», и «я выступает категорически против любого лоббизма, в том числе и законодательно отрегулированного». Но может быть есть обратные примеры? Нет, сторонников там нет — определенно. Можно конечно найти какие-то единичные случаи, но эти люди оставят свою позицию при себе. Сегодня, никто высовываться не будет, так как сейчас против этого идет мейнстрим. Если бы там были сторонники вообще каких-то шагов в сфере политики, направленных на создания правил игры нормальных и цивилизованных, я уже не говорю о демократических, хотя бы пока просто цивилизованных, мы бы эти подтверждения уже получили в первые же дни после выборов в ГД. Вот простая вещь, например. Германия — парламентская республика. Уважение к оппозиции. Правящая партия мало того, что везде подчеркивает, что уважает права оппозиции. Права оппозиции закреплены законодательно: комитет по бюджету в Бундестаге обязательно возглавляет представитель оппозиционной партией, правящая партия, формирует правительство. Оппозиция имеет право на альтернативный содоклад по любому законопроекту, более того оппозиционная партия имеет больше времени для такого содоклада. Оппозиционные фракции почти во всех землях получают большее финансирование. И это нормальная человеческая логика, партия, которая получила большие возможности в исполнительной власти, в компенсацию этого оппозиционная партия получает большее финансирование. У нас даже никто об этом не задумался!!!! У нас даже пропорциональный принцип нарушают. Если мы хотим, чтобы Россия двигалась в цивилизованном направлении надо дать оппозиции то, что она получила, то, что ей дал избиратель.
Вся система лоббирования возвращается к той советской системе лоббирования, которая была до перестройки, когда все лоббирование происходило внутри административного слоя по средствам «толкачества», выбивания. Никакого цивилизованного лоббизма там быть не могло и сейчас получается так, что был шанс цивилизованного лоббизма, этот шанс в третьей ГД не реализовался, в четвертой ГД его быть просто не может.
Если говорить гипотетически на уровне модели, то для изменения данной ситуации потребуется несколько сильных системных ходов: первое, договор между несколькими ФПГ о поддержки каких-то политических проектов, переупаковывается демократическое пространство, лидеры СПС и Яблоко не встают «в позу», а договариваются о формировании новой структуры, консолидировано участвуют в местных выборах. Но главное — предлагают программу в поддержку бизнеса. Параллельно с этим подтягиваются общественные, правозащитные организации. Но это только на уровне иллюзии как эффективно построить работу, чтобы начался какой-то обратный процесс. Но, к сожалению, в нашем случае именно экономика будет диктовать развитие политической сферы через — как я уже говорил — появление более или менее самостоятельных групп, опирающихся на свой материальный базис, формирование этого среднего слоя и т.д. Постепенно возможно мы начнем выруливать в обратную сторону. Но это очень длительный процесс.
Либо второй вариант через какие-то КОНФЛИКТЫ. Например, после Путина возникновения какого-то конфликта, недовольство. Цены на нефть.
П. Т. Как на Ваш взгляд, будет происходить лоббистский процесс в ГД 4 созыва?
В. Л. Все лоббисты будут ходить в АП. Если они и будут появляться в ГД, в профильных комитетах, то только затем, чтобы потом появиться в АП или в Правительстве, все это будет обусловлено характером контактов. Условно говоря, у кого-то нет прямого доступа в АП, а так как ГД — более открытый институт. Лоббист придет, к примеру, в комитет по транспорту, с каким-то депутатом чего-то обсудит, а потом уже за него пойдут в АП все равно. Или то же самое, но через руководство фракции и т.д. ГД здесь будет являться одной из площадок административного лоббизма. Весь финансовый поток лоббистский пойдет в одну фракцию, тем более, если ей будут контролироваться все комитеты. Депутаты будут зарабатывать именно на этом, они будут переводить свой ресурс, депутата как посредника, между конкретным лоббистом и Администрацией или лоббистом и руководством комитетом или лоббистом и руководством фракции. Вот и все. Вот к этому сводится роль депутатов. Депутат превращается в типичного лоббиста советских времен, только там лоббист сидел в ведомстве, а тут появилось просто еще одно ведомство, которое теперь называется ГД, но не публичный по своей сути. Типичный Верховный совет. Очень много аналогий. В ВС все решения принимались Политбюро, а они автоматически штамповали. Разница только в том, что там были псевдовыборы, а тут вроде бы как бы выборы происходят. А механизм принятия решения, по сути, одинаков. Мы пришли сейчас к тому, что ни один вопрос, который бы не устраивал бы АП не может быть в ГД рассмотрен. А какой тогда смысл там лоббировать. ГД можно использовать как некоторую контактную площадку, для того чтобы вырулить на тех людей, которые принимают конкретные решения.
Источник: www.lobbying.ru